2017 年，全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)深入貫徹黨的十八屆五中、六中全會(huì)和十九大精神，嚴(yán)格依據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》和《行政訴訟法》的要求，立足商事制度改革實(shí)際，采取有效措施，提升辦案質(zhì)量和效率，使行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作在糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓袨椋Ｗo(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政，化解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮了重要作用。2017 年，全系統(tǒng)共作出確認(rèn)違法、撤銷(xiāo)和變更的行政復(fù)議決定1102件，糾錯(cuò)率18.57%，相比2016年（22.38%）有了明顯下降，執(zhí)法環(huán)境和質(zhì)量顯著提高。

一、基本情況

（一）行政復(fù)議工作基本情況

1. 行政復(fù)議申請(qǐng)情況分析

2017 年全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)7149 件，同比增長(zhǎng) 7.3%。其中，受理 6229 件，占全部申請(qǐng)的 87.13%；不予受理 463 件，占全部申請(qǐng)的 6.48%；以其他方式處理的案件 457 件（包括告知復(fù)議機(jī)關(guān)、不再重復(fù)受理當(dāng)事人的重復(fù)申請(qǐng)等），占全部申請(qǐng)的 6.39%。（表1所示)

表1 按處理方式分類(lèi)情況表

2. 行政復(fù)議申請(qǐng)事項(xiàng)情況分析

按照行政復(fù)議申請(qǐng)事項(xiàng)性質(zhì)（如表2所示），2017 年全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)收到的行政復(fù)議申請(qǐng)中屬于行政處罰的799件，占全部申請(qǐng)的11.18%；屬于行政強(qiáng)制措施的35件，占全部申請(qǐng)的0.49%；屬于行政許可的233件，占全部申請(qǐng)的3.26%；屬于政府信息公開(kāi)的375件，占全部申請(qǐng)的5.25%；屬于行政不作為的2437件，占全部申請(qǐng)的34.09%；其他類(lèi)申請(qǐng)（如對(duì)投訴舉報(bào)處理不服、對(duì)咨詢(xún)答復(fù)不服、對(duì)通知告知不服等）3270件，占全部申請(qǐng)的45.74%。

表2 按行政復(fù)議申請(qǐng)事項(xiàng)性質(zhì)分類(lèi)情況表

3. 行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)量各省情況分析

2017年，收到行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)量排名前五的省份分別為浙江、廣東、江蘇、北京和上海（見(jiàn)表3）。以上五個(gè)省份共收到行政復(fù)議申請(qǐng)3959件，占全國(guó)申請(qǐng)總數(shù)的55.38%。從地域分布來(lái)看，東部和南部地區(qū)的省份收到的行政復(fù)議申請(qǐng)較多，其中浙江省共收到行政復(fù)議申請(qǐng)1032件，占全國(guó)申請(qǐng)總數(shù)的14.44%。北部和中西部地區(qū)的省份收到的行政復(fù)議申請(qǐng)則相對(duì)較少，但總體數(shù)量仍在不斷增長(zhǎng)。

表3 行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)量各省情況表

4. 行政復(fù)議案件處理結(jié)果情況分析

2017年，全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)已審結(jié)行政復(fù)議案件5934件。其中，決定維持1925件，占已審結(jié)案件的32.44%；決定駁回1462件，占已審結(jié)案件的24.64%；決定終止1209件，占已審結(jié)案件的20.37%；決定確認(rèn)違法586件，占已審結(jié)案件的9.88%；決定撤銷(xiāo)495件，占已審結(jié)案件的8.34%；決定變更21件，占已審結(jié)案件的0.35%；調(diào)解33件，占已審結(jié)案件的0.56%；達(dá)成和解協(xié)議11件，占已審結(jié)案件的0.19%；其他方式結(jié)案192件，占已審結(jié)案件的3.24%（見(jiàn)下圖）。總體上看，決定駁回、維持和終止的案件量占比較大，以上三類(lèi)決定共占已審結(jié)案件的 77.45%；決定確認(rèn)違法、撤銷(xiāo)和變更的案件1102件，占已審結(jié)案件的18.57%。

（二）行政應(yīng)訴工作基本情況

1. 行政應(yīng)訴案件量基本情況分析

2017年，全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共處理行政應(yīng)訴案件5419件，比去年（4249件）增長(zhǎng)了27.54%。排名前六的省份分別為北京、廣東、浙江、天津、江蘇和上海，以上六省份共處理行政應(yīng)訴案件2528件，占全系統(tǒng)總案件量的46.65%。

表4 處理行政應(yīng)訴案件數(shù)量各省情況表

2. 已審結(jié)案件判決結(jié)果情況分析

2017年全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)訴的5419件行政訴訟案件中，已審結(jié)3562 件，未審結(jié)1857件，審結(jié)率65.73%。在已審結(jié)的行政訴訟案件中，判決駁回起訴 633件，占比17.77%；判決駁回訴訟請(qǐng)求992件，占比27.85%；判決維持359件，占比10.08%；判決確認(rèn)合法或有效14件，占比0.39%；判決確認(rèn)違法或無(wú)效 67 件，占比 1.88%；判決撤銷(xiāo) 352 件，占比9.88%；判決變更17件，占比0.48%；判決限期履行職責(zé)28件，占比0.79%；撤訴987件，占比27.71%；判決賠償2件，占比0.06%；判決不予賠償10件，占比0.28%；行政賠償調(diào)解6件，占比0.17%；其他處理結(jié)果101件，占比2.84%（見(jiàn)下圖）。總體來(lái)看，全系統(tǒng)的勝訴率（包括判決駁回起訴、駁回訴訟請(qǐng)求、維持、確認(rèn)合法或有效、撤訴）達(dá)83.41%，敗訴率（包括判決確認(rèn)違法或無(wú)效、撤銷(xiāo)、變更、限期履行職責(zé)、賠償）13.09%。

已審結(jié)案件判決結(jié)果示意圖

二、主要特點(diǎn)

（一）復(fù)議應(yīng)訴案件數(shù)量雙升，依然保持高發(fā)態(tài)勢(shì)

2017年全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)7149件，同比增長(zhǎng)7.3%，相對(duì)于2016年的井噴式增長(zhǎng)（68.9%），2017年行政復(fù)議案件增長(zhǎng)率有了大幅度下降。盡管2017年行政復(fù)議的案件量增速有所放緩，部分省份出現(xiàn)案件量下降的情況，但總體仍然保持了增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

2017年，全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共處理行政應(yīng)訴案件5419件，同比增長(zhǎng)27.54%。相對(duì)于2016年22.84%的增長(zhǎng)率，2017年行政訴訟案件增長(zhǎng)率有所上升，其中，北京、天津、上海、浙江、山東、貴州等省份增長(zhǎng)明顯，天津的漲幅更是超過(guò)200%。從近幾年的趨勢(shì)來(lái)看，行政應(yīng)訴的案件量將逐年上升。

（二）投訴舉報(bào)類(lèi)案件集中，事由和方式有所變化

同往年一樣，2017年多數(shù)省份的復(fù)議案件五成以上是由職業(yè)索賠人提出，其中北京復(fù)議案件量的八成系職業(yè)索賠人提起；湖南省局共收到52件行政復(fù)議案件，其中50件全部為職業(yè)索賠人提起。申請(qǐng)事由大多為對(duì)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的投訴舉報(bào)處理不服和行政不作為。由于現(xiàn)在各級(jí)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)投訴舉報(bào)的處理效率有了明顯提高，職業(yè)索賠人提起行政復(fù)議和行政訴訟的事由由行政不作為轉(zhuǎn)向了對(duì)處理結(jié)果不服，主要申請(qǐng)方式變?yōu)橥对V舉報(bào)-申請(qǐng)信息公開(kāi)-申請(qǐng)行政復(fù)議-提起行政訴訟，部分以提出大量的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的方式來(lái)向行政機(jī)關(guān)施壓。

（三）公司登記領(lǐng)域案件復(fù)雜多樣，商事制度改革產(chǎn)生疊加效應(yīng)

商事登記制度改革以后，隨著各類(lèi)登記簡(jiǎn)化，市場(chǎng)主體數(shù)量顯著增加，公司登記領(lǐng)域的案件逐漸變得多樣：一是企業(yè)名稱(chēng)爭(zhēng)議。企業(yè)名稱(chēng)作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)益愈發(fā)呈現(xiàn)出其資源稀缺性，市場(chǎng)主體的自主選擇意愿與工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的審查標(biāo)準(zhǔn)存在更多沖突可能。同時(shí)，企業(yè)名稱(chēng)權(quán)和商標(biāo)權(quán)、商譽(yù)權(quán)等權(quán)利之間的爭(zhēng)議也呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)；二是法定代表人變更爭(zhēng)議。為爭(zhēng)奪公司控制權(quán)，新舊法定代表人往往以行政復(fù)議、行政訴訟為手段，向工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)施加壓力；三是股東變更登記爭(zhēng)議。股東發(fā)生利益糾紛后，往往以股東變更登記申請(qǐng)材料簽名虛假，股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效等理由提出撤銷(xiāo)申請(qǐng)，得不到支持就會(huì)提起行政復(fù)議或者行政訴訟。以北京為例，2017年發(fā)生的808件訴訟案件中，不服行政許可的289 件，占35.8%%，其中幾乎全部均涉及虛假材料。

三、主要做法

（一）堅(jiān)持加強(qiáng)基礎(chǔ)保障，著力提升各地方復(fù)議應(yīng)訴能力

一是注重法律專(zhuān)業(yè)干部隊(duì)伍建設(shè)，做好人才儲(chǔ)備工作，保持復(fù)議應(yīng)訴工作人員相對(duì)穩(wěn)定，專(zhuān)人負(fù)責(zé)，確保案件裁量辦理標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一。二是進(jìn)一步改善辦案條件，及時(shí)配備辦案所需設(shè)備，保障行政復(fù)議應(yīng)訴工作的正常開(kāi)展。三是通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流、專(zhuān)題研討、典型案例學(xué)習(xí)等方式，整體提升工作人員行政復(fù)議及應(yīng)訴能力水平。陜西、貴州、廣西、云南、內(nèi)蒙古等地組織全系統(tǒng)各業(yè)務(wù)部門(mén)人員參加行政訴訟專(zhuān)題培訓(xùn)講座、知識(shí)更新培訓(xùn)以及復(fù)議訴訟知識(shí)相關(guān)培訓(xùn)等。

（二）堅(jiān)持服務(wù)商事制度改革，著力創(chuàng)新復(fù)議應(yīng)訴工作機(jī)制

一是不斷探索新的辦案機(jī)制。北京市局探索實(shí)行行政復(fù)議的“簡(jiǎn)繁分流”，對(duì)于由職業(yè)索賠人一人提出的多起復(fù)議申請(qǐng)，通過(guò)集中簡(jiǎn)易審理，復(fù)議文書(shū)及用語(yǔ)類(lèi)型化、規(guī)范化，提升案件審理效率。對(duì)于簡(jiǎn)單案件，基本進(jìn)行書(shū)式審理，抓住案件要點(diǎn)，快審快結(jié)。總局法規(guī)司制定《行政復(fù)議申請(qǐng)審查規(guī)則》，實(shí)行行政復(fù)議申請(qǐng)集中審查受理，指定專(zhuān)人集中處理行政復(fù)議申請(qǐng)的受理、并案、補(bǔ)正或者不予受理等事宜，統(tǒng)一案件受理標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高了工作效率。二是進(jìn)一步重視建立法律顧問(wèn)制度。安徽、西安、青海、海南等地引入外聘法律顧問(wèn)制度，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)在法律知識(shí)方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴能力不足的短板，有效防范了行政執(zhí)法中的法律風(fēng)險(xiǎn)。三是完善執(zhí)法制度體系。2017年，江蘇、河南、福建、天津等地根據(jù)人民法院、復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議訴訟案件審理中掌握的標(biāo)準(zhǔn)、尺度、傾向性意見(jiàn)，開(kāi)展了對(duì)行政處罰裁量規(guī)則、行政處罰案件評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)、法制工商建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的修改工作，進(jìn)一步健全了相關(guān)制度。

（三）堅(jiān)持以定分止?fàn)帪橐龑?dǎo)，著力提高復(fù)議應(yīng)訴水平

一是不斷加強(qiáng)對(duì)案件的分析研究。湖北、山東、廣東、吉林等地積極組織典型案例的評(píng)議研討，注重對(duì)各類(lèi)案件特點(diǎn)、趨勢(shì)和成因進(jìn)行分析，及時(shí)總結(jié)案件辦理的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，為不斷加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作奠定實(shí)踐基礎(chǔ)，提供決策依據(jù)。二是針對(duì)共性或特性的問(wèn)題對(duì)癥下藥，加強(qiáng)指導(dǎo)。重慶市工商局在復(fù)議應(yīng)訴工作中，發(fā)現(xiàn)部分區(qū)縣局對(duì)廣告違法行為的處理普遍存在定性不準(zhǔn)、畸輕畸重問(wèn)題，及時(shí)制定并下發(fā)了《關(guān)于適用廣告法第九條第三項(xiàng)定性處罰的指導(dǎo)意見(jiàn)》。上海、河北、湖南等地針對(duì)復(fù)議案件中發(fā)現(xiàn)的各類(lèi)執(zhí)法問(wèn)題發(fā)出《行政復(fù)議監(jiān)督建議書(shū)》，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完善內(nèi)部審查制度。 三是規(guī)范舉報(bào)投訴處理行為，通過(guò)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制度，行政復(fù)議、行政應(yīng)訴的執(zhí)法監(jiān)督效果突顯。其中，山西、河北、遼寧、西安等地加強(qiáng)落實(shí)案件評(píng)審委員會(huì)制度、重大行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件備案制度、案件評(píng)查檢查制度等，不斷提高案件辦理質(zhì)量，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)投訴舉報(bào)處理行為的規(guī)范和監(jiān)督，從而減少行政復(fù)議和訴訟的發(fā)生。

（四）堅(jiān)持與司法機(jī)關(guān)和其他部門(mén)、領(lǐng)域的溝通合作，著力打造復(fù)議應(yīng)訴工作新格局

為有效預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，進(jìn)一步加強(qiáng)司法監(jiān)督，確保司法公正，實(shí)現(xiàn)行政審判法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一，浙江、四川、湖南、甘肅、西藏、新疆、寧夏、長(zhǎng)春等地不斷加強(qiáng)與政府法制機(jī)構(gòu)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的溝通交流，結(jié)合行政復(fù)議和應(yīng)訴案件中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)研究、討論、交流學(xué)習(xí)，及時(shí)取得他們的指導(dǎo)、幫助，主動(dòng)接受監(jiān)督，以法治理念統(tǒng)領(lǐng)行政執(zhí)法工作。

三、突出問(wèn)題

（一）職業(yè)舉報(bào)頑疾未除，濫用復(fù)議訴訟權(quán)現(xiàn)象有待規(guī)范

近年來(lái)職業(yè)索賠人隊(duì)伍不斷壯大，一人多案現(xiàn)象突出，并且又有新面孔不斷加入到這個(gè)隊(duì)伍中來(lái)。有跡象表明這些職業(yè)索賠人已從“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)向“抱團(tuán)索賠”，方法也從“單一式”轉(zhuǎn)向“多元化”，將投訴舉報(bào)、申請(qǐng)政府信息公開(kāi)、行政復(fù)議、行政訴訟等程序組合運(yùn)用，濫用復(fù)議訴訟權(quán)進(jìn)行逐利。其中，以網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)為由提起的行政復(fù)議訴訟比較普遍，簡(jiǎn)便、高效、成本低是此類(lèi)型案件快速增長(zhǎng)的主要原因。這種行為一定程度破壞了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，形成以小博大、不勞而獲以及“知假買(mǎi)假”索要賠償?shù)牟涣忌鐣?huì)風(fēng)氣。同時(shí)，也擠占和虛耗了行政和司法資源，導(dǎo)致有限的執(zhí)法力量無(wú)法正常投入消費(fèi)維權(quán)，真正需要幫助的消費(fèi)者得不到及時(shí)救濟(jì)，對(duì)社會(huì)公平正義產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）行政執(zhí)法規(guī)范存在空白，執(zhí)法依據(jù)有待完善

一是部分領(lǐng)域的法律規(guī)范缺失。如企業(yè)名稱(chēng)爭(zhēng)議處理程序、企業(yè)登記機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)企業(yè)登記程序、上級(jí)機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)企業(yè)登記等程序欠缺。二是部分領(lǐng)域的法律規(guī)范缺乏操作性。如工商登記審查中形式審查與實(shí)質(zhì)審查的邊界模糊，法律規(guī)范的不明確，直接導(dǎo)致了相關(guān)登記行為中司法審查與行政審查標(biāo)準(zhǔn)不一致，引發(fā)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。三是部分領(lǐng)域的法律規(guī)范相沖突。如《公司法》與《行政許可法》的沖突、地方商事登記制度改革舉措與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突等。

（三）新行政訴訟法帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)，實(shí)施效果有待評(píng)估

2015年新修訂的《行政訴訟法》，給復(fù)議應(yīng)訴工作帶來(lái)了巨大的影響：一是法院由立案審查制變成立案登記制，簡(jiǎn)化了立案程序，降低了受案門(mén)檻，導(dǎo)致行政訴訟案件量飆升，而很多行政訴訟由行政復(fù)議衍生而來(lái)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)同時(shí)增加了很多工作量；二是共同被告制度在不區(qū)分行政復(fù)議是否改變?cè)姓袨榈那闆r下，要求復(fù)議機(jī)關(guān)都一律做被告，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)壓力陡增，累于訴訟，影響到行政復(fù)議工作的正常開(kāi)展；三是行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立，完全超出我國(guó)行政機(jī)關(guān)設(shè)置現(xiàn)狀，而且，就實(shí)際解決糾紛的角度上來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，與普通辦案人員出庭應(yīng)訴對(duì)案件審理的實(shí)際影響并沒(méi)有明顯差別。

（四）復(fù)議訴訟“空轉(zhuǎn)”問(wèn)題凸顯，行政執(zhí)法與司法審判銜接有待加強(qiáng)

行政復(fù)議和行政訴訟的最終目的，是保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益，化解行政糾紛。而現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)復(fù)議訴訟案件，案由多是政府信息公開(kāi)、投訴舉報(bào)商品不合格、違法廣告等，真正涉及到公民或法人重大切身利益如行政處罰、公司登記類(lèi)的案件極少。案件主要爭(zhēng)議點(diǎn)也多在程序方面，比如對(duì)投訴舉報(bào)處理的程序、行政復(fù)議的程序等問(wèn)題，涉及實(shí)體權(quán)益、解決實(shí)際問(wèn)題的案件相對(duì)較少，行政復(fù)議和訴訟的功能并未得到充分發(fā)揮。另外，行政執(zhí)法與司法審判在實(shí)踐中存在溝通協(xié)調(diào)和信息交流不及時(shí)、意見(jiàn)不統(tǒng)一的情況。比如，最高人民法院于2017年9月頒布《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》，并通過(guò)公布一系列指導(dǎo)案例，對(duì)行政法上“利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整、指引，但是各地市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、各級(jí)法院對(duì)“利害關(guān)系”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍寬松不一。

2018年全系統(tǒng)將繼續(xù)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，按照總體工作部署，進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議和應(yīng)訴工作預(yù)防和化解行政糾紛的作用，及時(shí)研究解決復(fù)議應(yīng)訴案件反映出的行政執(zhí)法中的共性問(wèn)題；進(jìn)一步凸顯行政復(fù)議的執(zhí)法監(jiān)督功能，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；進(jìn)一步樹(shù)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威，對(duì)于違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為堅(jiān)決予以糾正，為市場(chǎng)監(jiān)管法治建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

編輯：foodqm

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